جهان اقتصاد: توسعه زنجیره صنعت فولاد از واقعیتها تا عملکردها

جهان اقتصاد: توسعه زنجیره صنعت فولاد از واقعیتها تا عملکردها : عنوان 
1396/11/14 : تاریخ انتشار
احسان سلطانی پژوهشگر اقتصادی در ایران صنایع بزرگ بالادستی (عمدتاً پتروشیمی و فولاد) با حدود ۱۵۰ هزار نفر کارکن، کمتر از پنج درصد از اشتغال بخش صنعت-ساخت و هفت-دهم درصد از کل اشتغال کشور را بر عهده دارند. این صنایع در زمره رشته­های صنعتی با سرمایه­بری بالا (Capital-Intensive) و غیرکاربر (غیر اشتغالزا) به شمار می­روند. ایجاد اشتغال در صنایع پایین­دستی ارتباط مستقیمی به فعالیت صنایع بالادستی ندارد، مگر این که از نظر قیمت، کیفیت و نحوه تامین و همچنین وجود مشارکت و همکاری در طول زنجیره­های ارزش صنعتی (Supply Chain Partnership)، شرایط ترجیحی و مزیت­های رقابتی مشهود و نامشهود به نفع صنایع پایین­ دستی و مصرف ­کنندگان وجود داشته باشد. در سه دهه اخیر، پشتیبانی همه­جانبه دولت­ها با حضور، دستکاری و دخالت گسترده در فضای فعالیت و رقابت اقتصادی، ضمن آن که موجب شده صنایع بزرگ بالادستی از رشد سریعی برخوردار شوند، از سوی دیگر فعالیت صنایع پایین­دستی اشتغالزا (Labour-Intensive) را تضعیف و تحدید کرده است. بطور کلی این بنگاه­ها با فروش داخلی به بهای گران و از سوی دیگر صادرات با بهای ارزان، به جای این که نقش صنایع مادر بنگاه­های تولیدی پایین­دستی داخلی را ایفا کنند، به صنایع مادر بنگاه­های تولیدی خارجی مبدل شده­اند. بسیاری از این بنگاه­ها با فروش داخلی به بهای گران، در واقع از صنایع پایین دستی­داخلی مالیات گرفته و از سوی دیگر با ارزان­فروشی صادراتی، از محل درآمد گران­فروشی داخلی به صنایع خارجی یارانه می­دهند. در شرایطی که فلسفه وجودی توسعه صنایع بزرگ بالادستی که اصولاً منابع­بر (Resource-Base) و سرمایه­بر بوده و با ایجاد ارزش افزوده پایین (در مقایسه با صنایع پایین­دستی) و آلایندگی محیط زیست بالا، در اصل حمایت از توسعه صنایع پایین­دستی اشتغالزا و با ارزش افزوده بالا محسوب می­شود، مشخص نیست که چرا با وجود عدم تکمیل حلقه­های صنایع پایین­دستی، همچنان محور توسعه صنعتی کشور حول صنایع بالادستی استوار است. زنجیره عرضه (Supply Chain) صنعت فولاد بر خلاف آن چه که توسط بعضی دست­اندرکاران ارائه و تاکید می­شود، از استخراج سنگ آهن تا مصرف­کننده نهایی و همچنین حلقه­های صنایع پایین­دستی مانند صنایع فلزی، ماشین­سازی، لوازم خانگی و خودرو و بخش ساختمان را نیز در بر می­گیرد. در این زنجیره هدف از توسعه صنایع بالادستی تولیدکننده آهن و فولاد، تامین مواد اولیه صنایع پایین­دستی داخلی با کیفیت، شرایط فروش و قیمت­های رقابتی و ترجیحی است، زیرا از منظر اقتصاد ملی، آن چه که ایجادکننده اشتغال و ارزش افزوده با سرمایه­گذاری پایین و تقویت­کننده حضور مردم و بخش خصوصی است، صنایع پایین­دستی هستند. در مجموع زنجیره عرضه فولاد، جهت­گیری سیاستگذاری­ها و عملکردها به انحراف کشیده شده است. تمرکز حمایت­ها و پشتیبانی­ها دستگاه اجرایی ذیربط (وزارت صنعت، معدن و تجارت) فقط به توسعه صنایع بالادستی معطوف شده و صنایع پایین­دستی در این میان جایگاهی را ندارند. در نتیجه ایران صادرکننده آهن و فولاد خام و از سوی دیگر واردکننده انواع محصولات نهایی مصرفی شده است. عوامل و دلایل زیادی برای این انحراف توسعه­ای وجود دارد که اهم آن عبارتند از: (۱) سیاست­گذاری­های راهبردی و اقدامات دولت (۲) اعطای انواع رانت­ها و به خصوص رانت گسترده انرژی و منابع در صنایع بالادستی و عدم توزیع متناسب و متوازن آن در کل زنجیره عرضه فولاد کشور (۳) لابی­های قدرتمند ذینفعان در سطوح و لایه­های اجرایی، قانون­گذاری و رسانه­ای (۴) فشارهای متنوع هزینه­ای و اعمال تضییق­ و محدودیت بر روی فعالیت صنایع پایین­دستی (مالیات شرکتی و ارزش افزوده، رشد بالای دستمزد نیروی کار،‌ مالیات حق بیمه،‌ هزینه سرمایه و موارد دیگر) و مهم­تر از همه جبران زیان کارآمدی و کارآیی پایین و ارزان­فروشی صادراتی تولیدکنندگان فولاد با اجبار به خرید مواد اولیه داخلی به بهای گران (از طریق وضع تعرفه­های وارداتی بالا). سیاستگذاری­های راهبردی و اقدامات وزارت صنعت، معدن و تجارت در بخش تولید فولاد، بیش از آن که متضمن رقابتی­سازی و توسعه پایدار این صنعت باشد، در جهت توزیع منافع و رانت­ها بین ذینفعان تنظیم شده و عمل می­کند. در طی سال­های ۱۳۹۲ تا ۱۳۹۶، فقط توسط بانک صنعت و معدن ۱۳ طرح فولاد در ۱۱ استان کشور با هزینه ارزی ۳ میلیارد دلار مصوب و با تامین مالی این بانک به مرحله اجرا یا بهره­برداری رسید که منابع ارزی آن از محل صندوق توسعه ملی و خط اعتباری چین تامین گردید. در همین شرایط، با این سرمایه­گذاری سرانه بالا، در اغلب این استان­ها امکان توسعه صنایع اشتغالزا با سرمایه­گذاری به مراتب پایین­تر وجود داشت. تامین منابع ارزی از خط اعتباری چین نشان می­دهد که این سرمایه­گذاری­ها با ماشین­آلات و فنآوری­های درجه دو یا سه وارداتی از چین انجام شده که قطعاً از بهره­وری انرژی پایینی برخوردار هستند. کل سرمایه­گذاری این طرح­ها بیش از ۲۰۰ هزار میلیارد ریال و هزینه ایجاد شغل برای هر نفر ۲۵ میلیارد ریال برآورد می­شود. در استان­های محرومی مانند سیستان و بلوچستان و خراسان جنوبی نه تنها زیرساخت­های صنعتی لازم برای ایجاد صنعت فولاد وجود ندارد که از سوی دیگر با این هزینه بالای ایجاد اشتغال، در بخش­های دیگر امکان ایجاد اشتغال به میزان حداقل ۱۰ برابر بود. از منظر اقتصاد صنعتی برای صنایع تولیدکننده-محور (Producer-Driven) مانند تولید فولاد که نظر به لزوم انباشت سرمایه و فنآوری، در آن اقتصاد مقیاس (Economies of Scale) دارای اهمیت کلیدی است، این روش توسعه، بدترین مسیر و روش ممکن و متضمن اتلاف منابع و فرصت­ها می­باشد. این واحدهای کوچک و متوسط غیررقابتی در آینده با اتلاف منابع باری گران بر دوش اقتصاد کشور خواهند بود. فعالیت این واحدهای غیراقتصادی علاوه بر این که در آینده روند رانت­جویی صنعت فولاد را استمرار خواهد بخشید، موجب خواهد شد که با ایجاد لابی، تعرفه­های وارداتی بالا نیز درخواست گردد. در نتیجه مانند وضعیت کنونی، زیان اقتصادی ناکارآمدی و عملکرد ضعیف آنها به صنایع پایین دستی منتقل خواهد شد. بنابراین توسعه این واحدها علاوه بر زیان کلی برای اقتصاد بر ضد توسعه صنایع پایین­دستی عمل خواهد کرد. در مقایسه با وضعیت کنونی ایران، چنان چه وضعیت کشور چین که بزرگترین تولیدکننده فولاد جهان است، ملاحظه شود، چهار راهبرد اصلی در توسعه صنایع فولاد این کشور مد نظر بوده است. ۱- توسعه صنعت فولاد در نوار متمرکز ساحلی شرقی چین که در نتیجه با ایجاد خوشه­های صنعت فولاد، رقابتی­سازی، بهره­وری و اقتصاد مقیاس در این صنعت ارتقاء داده شده است. ۲- توسعه صنعت فولاد در مناطق ساحلی که با کاهش هزینه­های حمل و نقل، این موضوع برای واردات مواد اولیه و صادرات اهمیت کلیدی دارد. ۳- ایجاد بیش از ۱۰ واحد بزرگ که موجب می­شود ضمن صرفه اقتصادی ناشی از مقیاس، یک کارتل بزرگ ایجاد انحصار نکند و رقابت بین واحدها برای کیفیت و قیمت بهتر صورت گیرد. ۴- توسعه متوازن و متناسب صنایع پایین­دستی اشتغالزا و ایجادکننده درآمد ملی بالا در توسعه صنایع فولاد ایران، هیچ یک از ملاحظات کلیدی فوق­الذکر مد نظر دولت و سیاستگذاران قرار نگرفته است. توزیع پراکنده و متفرق واحدهای صنعتی فولاد در سطح کشور و عدم ایجاد خوشه صنعت فولاد در مناطق با مزیت،‌ یکی از مهمترین معضلات و چالش های صنعت فولاد کشور بوده و خواهد بود. صنایع فولاد ایران در مناطق ساحلی که به منابع انرژی نزدیک هستند و از سوی دیگر هزینه حمل صادراتی را پایین می­آورد مستقر نشده­اند. تمرکز بخش عمده تولید فولاد در اصفهان ضمن آن که منابع زیست محیطی این شهر تاریخی را دچار مخاطره کرده است، از سوی دیگر هزینه حمل مواد اولیه به این شهر در جهت جنوب به شمال و مجدداً هزینه حمل محصولات از شمال به جنوب (برای صادرات) را به همراه دارد و انرژی نیز باید از جنوب­غرب کشور تامین شود. در مجموع در تاسیس واحدهای فولادی کشور، بیش از هر چیز قدرت ذینفعان و لابی­های سیاسی تاثیرگذار بوده است تا منطق توسعه اقتصادی. ایجاد یک واحد بزرگ در محلی نامناسب که منجر به ایجاد انحصار و تشکیل یک کارتل صنعتی شده است، از عوامل مهم توسعه صنعت فولاد کشور به شمار می­رود. هم اکنون این کارتل در صدد است تا با خرید یا ایجاد شرکت­های معدنی و واحدهای بزرگ دیگر انحصار و سلطه خود را بر صنعت و بازار فولاد هر چه بیشتر تحکیم و تحمیل کند.